我国行业协会的基本组织功能浅论

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  [摘 要] 行业协会是“第三部门”的重要组成部分,在参予公共管理和 社会 治理,建立公民社会的过程中,有极其重要的地位。作为公民社会中的重要基础力量,行业协会有诸多组织功能,但最基本的只有四个:服务功能、代表功能、制衡功能和沟通与协调功能。然而,当前诸多因素却制约着这些功能的充分发挥。应该从完善 法律 保障体系和协会的法人治理结构、加快政府职能转变和深化 政治 体制改革诸方面入手,来促进这些功能的充分发挥。

  [关键词] 行业协会 组织功能 社会治理 公共管理 公民社会

  一、序言: 问题 的提出

  行业协会是第三部门的重要组成部分。作为公民社会中的重要基础力量,行业协会的组织效能应该是:维护、协调特定社会群体的整体利益,实现特定社会群体的自我管理和自我服务;在社会群体间的协调、沟通和制衡等方面发挥积极作用;发掘和运用分散的社会资源,主动、自觉地参与社会事务,在一定范围内形成一种非正式的社会管理,具有弥补政府失灵、市场失调的重要作用。

  但是,当前我国行业协会的组织效能未能理想地实现。个中原因十分复杂,其中,最根本的原因是:人们对我国行业协会的基本组织功能还认识不清、发挥还不充分。这正在 影响 着必须建立在市场 经济 基础之上的公民社会的形成,也影响着国家—市场—社会三元社会结构的构建。所谓行业协会的基本组织功能,是指在行业协会诸多组织功能中,那些最能代表其组织的根本宗旨,最能反映其组织的本质特征,在组织功能方面把行业协会与其他组织根本区别开来的那些功能。它们是行业协会各个具体组织功能存在的基础和前提条件。 科学 地认识并充分发挥这些功能,人们才能视其所面临的具体情况正确地赋予行业协会相应的具体组织功能,并使其得以充分发挥,从而理想地实现行业协会的组织效能。因此,科学地界定我国行业协会的基本组织功能,促进这些功能的充分发挥,就具有特别重要的 理论 与实践意义。

  二、我国行业协会的基本组织功能

  关于行业协会的基本组织功能,学者们依其视角的不同,对其有各自不同的界定。根据我国行业协会在社会治理和公共管理中所发挥的作用而言,它应具有以下基本组织功能:

  1.服务功能

  公共产品理论认为,市场在公共服务的提供上存在失灵现象,政府作为一个国家最大的公共管理机构,也无法向社会提供所有公共服务;某些公共服务的最佳提供者只能是非政府组织和第三部门组织。行业协会就是为适应其会员对某些特殊公共服务的需求而产生的。其最基本的宗旨之一,就是为其会员服务;服务功能是其最基本的组织功能。这体现在两方面:

  (1)为会员提供公共产品属性的服务。在生存与 发展 过程中,行业协会的会员都会面临某些公共服务的供给问题,如行业规则的制定与保障实施,代表行业利益与政府和其它社会组织或个体博弈,协调会员之间或行业之间的竞争与合作关系等;而这些服务往往是政府不可能提供,市场难以充分提供,会员( 企业 )个体无法提供的。而行业协会恰恰能提供这些服务,来满足其会员以及整个行业生存与发展的利益诉求。行业协会代表着本行业成员的集体性利益,其决策和管理者来自会员,他们一切行动的出发点是本团体利益的最大化,只向会员负责,而不向政府或其它社会组织或个人负责。这就为行业协会代表其会员利益为其服务提供了制度保障。同时,相对于政府,行业协会的信息不对称情况大为减少,它更了解其会员的实际状况与需求,所提供的服务更能满足其会员的利益诉求。这些服务既可弥补政府职能的不足,又可以防止一些会员的“搭便车”行为。对会员而言,获得这些服务的成本往往是最低的。因此,行业协会是这些服务的最佳供给者。

  (2)为政府提供服务。由于信息和激励问题无法解决,政府不可能向社会提供所有公共服务。行业协会在其会员和政府之间发挥着中介作用,拥有政府所需要但却难以低成本获得的行业信息。当社会要求政府提供基于此类信息而生成的某些公共服务时,政府出于成本、效力和效益等因素考虑,可转而要求行业协会向社会提供,或由其出面向行业协会购买这种服务。这实际上是行业协会在为政府提供服务。如:它为政府提供本行业的经济政策建议,根据行业特点制定行业规则和行业标准,协助政府协调其会员与政府、会员与公众、会员与其他社会团体间的关系和利益冲突等。

  2.代表功能

  行业协会是由具有相同利益和需要的利益主体结合而成的利益集团,代表着行业整体利益。它作为其会员群体代表的功能优势体现在两方面:信息提供和协调行动。从公共管理视角来看,由于社会分工的日益发展,专业化的加强,信息日益分散,使包括政府在内的任何组织和个人都无法摆脱所谓“构造性无知”。政府的有限理性和信息局限使政府在作出相关决策时容易出现制度供给和需求的错位现象,这将导致极高的管制成本和服从成本,以及社会资源的极大浪费。因此,政府在决策前与各利益相关的利益集团充分协商,具有极重要意义。作为行业整体利益的代表,行业协会是其会员与政府之间的中介:它能够以组织所拥有的各种资源、专门知识和专门技能,引导和处理协会成员的政治意愿,为对抗政府的不当干预提供了一个缓冲力量,进而代表所属群体的利益诉求去影响公共政策。将行业中各会员分散的利益诉求统一起来,集中表达于国家法律、政策的制定过程,使本群体的利益得到尊重和维护,实现了“代表”与“参与”的必要融合。

  协会的会员是社会生活中的利益个体,有其自身的利益和利益诉求。行业协会可以把这些看似一盘散沙的合法的个体利益诉求凝聚起来,形成行业整体利益诉求,通过正当程序与政府、其它社会团体和个体进行协调和博弈,把行业的整体利益诉求表达出来,以增强政府和公众对本行业的了解和信任,进而对立法以及公共政策的制定和执行产生影响。当行业的整体利益遭到外界侵害时,它代表其会员与各方协调,以维护其会员的合法权益和行业的整体利益。

  在把个体的微弱力量通过团体进行利益聚合,以团体的力量表达出来,借助团体力量维护,谋取和增进其会员整体利益之同时,行业协会代表功能的发挥还可以抑制政府权力的恶性膨胀。

  3.制衡功能

  行业协会的制衡功能是指其以团体意志,维护其成员的合法利益,实现和维护其团体内部活动的秩序性,在遵守法律,服从政府宏观管理的前提下,监督和制约国家的公权力。它具有两重性:对内制衡和对外制衡。

  (1)对内制衡。是指行业协会通过制定并实施自律规则(如行业规则)和团体内的公共政策(如团体章程、业务规则、职业道德准则和专业约束标准)来实施的组织自我规范、自我管理、自我控制和自我约束,即组织的自律管理。行业协会制定并实施的行业规则和团体内公共政策,即所谓行规行约,虽然不是国家制定法,不具法律的权威性和强制性,但是,一般情况下,它们是在遵守法律的前提下制定的,其 内容 就是相关法律在本行业的具体化,或者是在法律尚未涵盖领域由自律性团体制定的行业自律规则。这种规则一经会员全体大会通过,即具有自律效力。对违反自律规则者,协会可以依据规则对其进行处罚甚至制裁。这种自律管理促使会员产生理性的自律精神,避免非理性的集体行动,促进会员利益和权利诉求的理性化和程序化;同时,在行业内部形成一种自生自发的秩序——自律秩序,即一种“私序”。相对于法律所建立的“公序”而言,当法律缺位或有局限时,这种“私序”就成为“公序”的一种重要补充和替代,并进而实现自律规则与法律之间的协调与补充,且其效率之高,成本之低,非法律所能比。 (2)对外制衡。主要是指行业协会对政府公权力的制约。任何公权力都需要制约。然而分散、孤立的个人和 企业 是没有能力与公权力部门进行搏弈的。制约政府公权力的主要力量来自政府机构之外的 社会 组织。以行业协会为代表的民间社团组织正是制约政府公权力的主要力量。行业协会以组织化、群体化的形式,把个体力量凝聚起来,作为同行业经营者的代表组织集体行动,形成相对强大的力量,有组织地抵制那些不合理或不合法的 政治 规则。正是基于行业协会具有相较于个别企业更为强大的力量,致使政府机构在行使权力时必须顾及行业协会及其代表的企业对政策的回应,从而促使政府更为负责任并谨慎地进行权力运作,有助于政治规则的规范化、合理化建构与运作。

  行业协会对外制衡功能的发挥,促进了由个人抗衡权力向团体制衡权力的转向,可有效地制约并保障公权力的良性运作。

  4.沟通与协调功能

  作为代表行业利益的利益集团,行业协会在维护和争取其集团利益时,不仅需要与政府关系互动,也需要协调与市场及社会的关系,向政府和社会表达本利益集团的共同意愿,反映其利益诉求,沟通与政府有关部门的联系,协调本行业与其它行业,本行业协会与其它组织及个人的关系,为行业的 发展 争取一个良好的外部环境。一方面,通过行业协会这一中介,企业与政府之间有了一条沟通的渠道:行业协会代表本行业将其利益诉求和权利主张传递到政府的决策过程之中, 影响 其政策的决定,使其制定的 法律 和政策有利于本行业的发展,也使本行业会员利益得到保障,同时,行业协会也把政府决策过程中的有关信息反馈给会员企业,传达和解释政府的决策意图,使其政策贯彻得更顺利、更合理。这样,可以在会员与政府之间建立起一种长久可靠的信任机制。

  另一方面,面对会员之间,会员与其他社会团体或个人之间的利益矛盾和意见分歧,行业协会能够凭其组织的力量,出面进行协调和沟通,调解冲突、化解矛盾,从而促进自觉、稳定的行业秩序的形成;而且这种组织化的协调与沟通,还可以节约、分摊单个会员进行这种协调和沟通时,不得不付出的巨大交易成本,也改变了单个会员与政府或其他社会团体谈判时的弱小地位。

  由此可见,凭其沟通和协调功能,行业协会可以实现社会局部整体利益与全社会整体利益的沟通与协调,以及行业内部力量的自我协调与平衡,从而为降低社会治理与公共管理成本,协调和化解社会成员间的利益冲突与矛盾,构建和谐社会,提供以自我调控为基础的自生自发秩序。

  三、当前充分发挥行业协会基本组织功能的对策性建议

  综上所述,服务功能、代表功能、制衡功能和沟通与协调功能是行业协会的基本组织功能,也是协会与其它“第三部门”组织的根本区别。行业协会应该以服务功能为宗旨,代表功能为基础,制衡功能作保障,沟通与协调功能为途径,积极参予社会治理和公共管理事务,影响政府的公共政策制定和执行,促进和谐的社会与 经济 秩序的建立与运行。

  1.当前我国行业协会的基本组织功能未能充分发挥的根本原因

  现状表明:我国行业协会远没有将这些基本组织功能充分发挥出来。造成此种状况的原因很多,但最根本的原因有两方面:

  (1)法制保障缺失。我国 目前 尚无全国性专门、统一的行业协会法。现行关于行业协会的专门立法比较零乱、分散,主要体现为一些法规和规章,以及一些省、市出台的关于行业协会管理的地方性法规。这导致我国行业协会法律地位不明确、不独立,且缺乏可靠法律保障;针对行业协会的专门法律体系混乱,使行业协会在行使权利,履行义务和承担责任时缺乏统一、可靠的法制保障环境。

  (2)体制因素的制约。我国现行政治体制从客观上导致政府成为制约行业协会发展的主要因素。具体表现在:①政府对行业协会的成立实行“双重审查许可制度”,即成立行业协会,须先由国家授权的主管部门核准同意,再到指定机关审查登记。这其实是政府在控制行业协会的市场准入,实际上否定了行业协会的自治性质,本质上阻碍了相当一部分行业协会的建立与发展。②政府控制着行业协会的资源投入。现行的政策法规赋予了行业协会的业务主管部门几乎无限的权利,形成了对行业协会的全方位监控。行业协会的资源投入几乎完全受政府控制,使行业协会几乎完全丧失了在人、财、物上的自主权。这种寄生生活使行业协会失去制衡能力,淡化了服务意识和代表意识,最终会失去会员的拥护。③政府职能的转换和分离不彻底:随着我国社会的不断改革开放,我国政府的机构改革和职能转换也在适时跟进,政府确已开始转移和释放部分职能,自上而下地培育着行业协会等第三部门组织。但是这种由政府推动的自上而下进行的政治体制改革,正遭受着旧体制中某些既得利益集团和个人的阻碍;加之现行官员管理体制和政治体制导致各级政府只对其上级负责,民间对其没有足够约束机制。这就使政府缺乏足够的压力和动力把相关职能转移给行业协会等第三部门组织,以促进公民社会发育,推动社会治理和公共管理向“小政府、大社会”方向转变。

  2.充分发挥行业协会基本组织功能的对策性建议

  鉴于以上原因,就如何充分发挥行业协会的基本组织功能,本文提出如下对策性建议:

  (1)明确行业协会的法律地位,建立和完善行业协会的法制保障体系。为确保行业协会充分发挥其基本组织功能,必须在立法上明确行业协会的地位、权利、义务、行为规范等 内容 ,给予必要的法制保障;加强针对行业协会的全国性专门立法工作,尽快出台全国性统一的《行业协会法》,使行业协会的运作与管理有统一、明确的法可依,确立行业协会的专门法律体系。取消“双重审查许可制度”,允许企业根据本行业的实际情况和自身利益权衡而自主成立或加入行业协会。在允许适度竞争的同时,设定合理的准入和退出机制,以保障协会的行业代表性。

  (2)加快政府职能转变和政治体制改革的步伐。政府应该进一步深化政治体制改革,促进公民社会发育,转变管理模式和转移部分职能,将不该由政府办的事务交给行业协会办,在逐渐放权过程中,尽快将部分职能过渡给行业协会。政府为行业协会提供宽松的生存与发展环境,使行业协会产生“有选择的激励”:允许协会有多样化的合法收入,从而减少其对政府的过渡依赖。

  (3)完善行业协会的法人治理结构。作为社会团体法人,行业协会同样应当遵循法人治理结构的规则,形成制度化的自律机制。行业协会的一切管理和决策都应由自己负责和决定,从而保证行业协会依法运作,回归自治性。协会应构建高效的组织运行管理体制和完善的规章制度。其管理体制和规章制度应该遵循组织管理的一般原则,以保证组织正常运行和组织基本功能的充分发挥。

  四、结束语

  具有服务功能、代表功能、制衡功能和沟通与协调功能这四种基本组织功能,就是行业协会的本质特征。它把行业协会和其它组织,尤其是其它第三部门组织根本区分开来,代表了行业协会的根本宗旨。行业协会应以服务功能为宗旨,代表功能为基础,制衡功能作保障,沟通与协调功能为途径,积极参予社会治理和公共管理事务,影响政府的公共政策的制定和执行,促进和谐社会与经济秩序的建立与运行。

  只有尽快出台全国性统一的《行业协会法》,建立和完善其法制保障体系,加快政府职能转换和政治体制改革,完善行业协会的法人治理结构,才能充分发挥行业协会的基本组织功能,进而理想地实现行业协会的组织效能。

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