一、ＸＸ省近年来强县扩权的主要做法和成效

　　县域经济发达是ＸＸ省的一大特点和优势。近年来，我省在强县扩权的探索与实践方面走在了全国的前列。自上世纪90年代以来，我省先后3次出台政策，扩大部分经济发达县（市）经济管理权限。1992年，出台了扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个县（市）部分经济管理权限的政策（浙政发[1992]169号）。主要内容有扩大基本建设和技术改造项目审批权、扩大外商投资项目审批权、简化相应的审批手续等4项。1997年，省政府研究决定，同意萧山、余杭试行享受市地一级部分经济管理权限（浙政发[1997]53号），主要内容有基本建设和技术改造项目审批管理权限、对外经贸审批管理权限、金融审批管理权限、计划管理权限、土地管理权限等11项。同年，省政府又授予萧山、余杭两市市地一级出国（境）审批管理权限（浙政办发[1997]179号）。2002年，省委、省政府实行新一轮的强县扩权政策（浙委办[2002]40号），按照"能放都放"的总体原则，将313项原属地级市的经济管理权限下放给17个县（市）和萧山、余杭、鄞州3个区，这次放权涉及的范围比较广，主要涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类。强县扩权政策的实施，使经济强县（市）的发展增添了动力，激发了活力，增强了实力，推动了县域经济发展再上新台阶，为全省经济社会发展作出了新的贡献。

　　一是促进了经济强县（市）的加快发展和综合实力的迅速提高。强县扩权政策的实施，有效改善了经济强县（市）（市）发展的环境，增强了加快发展的信心和决心，调动了发展积极性，促进了县域经济的发展。近年来，强县发展快，实力强，贡献大。2005年，上一轮扩权的17个经济强县（市）和萧山、余杭和鄞州3个区实现生产总值5276.3亿元，是2001年的1.8倍，占全省生产总值的39.48%；人均国内生产总值33428元，比全省平均高21.3%；全社会固定资产投资2454.6亿元，是2001年的4.76倍，占全省的36.9%；进出口总额377亿美元，占全省的35.1%；实际利用外资32.94亿美元，占全省的42.67%；财政总收入618.8亿元，是2001年的2.6倍，占全省的29.26%，其中地方财政收入301.6亿元，是2001年的2.25倍，占全省的28.28%。目前，我省的全国百强县个数已是三分天下有其一，而且大部分百强县在全国的位次连年稳中有升。据国家统计局发布的"2005全国百强县（市）"名单，我省继2004年后，继续有30个县（市、区）上榜，超过江苏（18个）和广东（10个），继续位居全国百强县总数榜首。上一轮扩权的17个经济强县（市）中有13个县（市）的排位有较大的提升，其中平湖、义乌、临安三市三年来分别提升了22位、11位和10位。

　　二是促进了经济强县（市）统筹城乡和经济社会发展能力的提高。积极实施强县扩权政策，促进了经济强县（市）要素集聚和合理配置，加快了块状特色经济发展，推动了地方工业化进程。据省委政研室调查，截止2004年，全省共有年产值亿元以上的工业区块601个，比2000年增加88个；块状经济工业产值占全省工业总产值的64%，比2000年提高15个百分点；块状经济平均规模26.3亿元，是2000年的2.3倍；企业总数30.84万家，比2000年增加7.15万家；从业人员约800.4万人，是2000年的2.1倍。块状经济的快速发展，有效实现了农业剩余劳动力就近转移就业，提高了农民的收入，我省农民人均纯收入连续21年排名各省区榜首。2005年，17个经济强县（市）和萧山、余杭和鄞州3个区农村居民人均纯收入，全部超过全省平均水平。

　　17个扩权县（市）农民人均收入达到7930元，高出全省平均水平1270元。诸暨市大唐镇在5.5平方公里的镇区内，分布了4000多家袜业企业，年创造25亿元以上的生产总值，工业产值90％来自袜业，农民人均收入90％来自袜业，劳动就业90％依托袜业，农民人均可支配收入达到1.5万元左右。增加了县级财政实力，促进了各项社会事业发展，改善了城乡面貌，扩大了城乡的最低生活保障制度覆盖面。如绍兴县五年来累计完成城市和基础设施建设总投资近240亿元，城市化水平从29%提高到54%，成为国家级卫生县城；财政用于社会事业发展的支出五年累计达39.5亿元，年均增长26.1%，在全省率先实施南部山区的免费教育，在实现了城镇职工基本养老保险、工伤保险、医疗保险和社区卫生服务的全覆盖的基础上，农村五保户和城镇"三无"人员集中供养率达到96%，基本实现了村村通公交、互联网、放心店、广播和城乡居民洁净水饮用的全覆盖。

　　三是促进了经济强县（市）对周边县市发展带动力的增强。强县扩权政策的实施，优化了外部环境，进一步增强了块状特色经济和专业市场对区域经济发展的整体带动力。义乌中国小商品城、绍兴柯桥轻纺城等不仅成为区域经济发展新的增长点，而且成为带动周边县域产业结构调整和产品生产基地发展的"助推器"，促进了区域产业分工协作，带动了周边县市的产业发展乃至全省工业化和现代化进程。如义乌市充分发挥小商品市场的强大辐射功能，大力支持周边地区的企业在国际商贸城设立销售窗口，推动了各地相关产业的发展提升，一些县（市）逐渐形成具有鲜明特色的产业化格局，成为义乌市场强大的后方生产基地，"义乌商圈"雏形初具。

　　据统计，目前，在周边地区中，已有近1万户经营户在义乌市场经商，占义乌市场经营户总数的20%左右，有6万多家中小企业与义乌市场建立了密切的业务联系。从2000年至2004年，义乌已向金东、婺城、兰溪、东阳、浦江、武义和衢州等地输出合作项目近100个，累计输出资金总额近20亿元。浦江水晶、磐安仿古相框、兰溪毛巾、永康五金产品、黄岩塑料制品、温州眼镜、仙居木制玩具、诸暨珍珠、武义文体用品、上虞雨具、东阳服装纺织品等区域特色产品，都通过义乌市场源源不断地销往国内外市场。再如绍兴县中国轻纺城的不断提升发展，不仅推动了地方经济的发展，还发挥了强大的辐射作用，有力带动了周边地区乃至全省轻纺织品、轻纺原料、轻纺机械及印染、服装、染料等其他相关产品或产业的迅速发展，催生了一批与之相关的专业市场，如纺织原料市场、服装市场、鞋革市场、皮件市场、小商品市场、服装辅料市场、纺机市场、装饰家纺市场等，形成前后衔接相互配套的产业链条。

[NextPage]　　四是促进了经济强县（市）行政管理体制改革和行政效率的提高。强县扩权政策的实施，在一定范围内减少了行政管理的层次，简化了各种审批程序，减少了审批环节，提高了县级政府行政管理的效率，使县级政府能因地制宜履行职能，其决策和管理更贴近基层实际，更加直接、近距离地为市场主体和社会公众提供有效的服务，发展环境得到了明显改善。据绍兴县统计，扩权后，用地5公顷以上项目取消了市级国土部门的审批环节，一个项目的审批平均可减少25个工作日。扩权对县（市）自身审批制度改革起了示范和推动作用。一些县（市）顺势而为，进一步深化审批制度改革，把包括新扩权事项在内的所有审批、审核事项全部纳入办事服务中心，实行"一窗受理、一站审批、承诺办结"。县（市）各部门以扩权为契机，进一步转变工作作风，增强服务意识，主动为基层服务，为企业服务，为发展服务。扩权也强化了县（市）的责任意识。以前由于许多事项的审批、审核权限都在省、市两级，县（市）有关部门认为上级部门会把关，责任意识不够强，造成许多报批事项踏勘不细，把关不严。扩权以后，县（市）有关部门成为最后的审批、审核单位，审批责任意识大大增强，审批工作更加认真细致，依法行政能力得到了提高。

　　二、ＸＸ经济强县（市）现行经济社会管理权限面临的主要问题

　　我省自2002年实施强县扩权至今已有五年。五年来，这些经济强县（市）的发展速度都很快，过去几轮的扩权已不适应经济强县（市）经济社会快速发展的需要，出现了许多新的体制矛盾和机制障碍。并且，除经济强县（市）以外的其它县发展也很快，普遍出现了县市一级政府的经济社会管理权限与经济社会发展不相适应的问题，已在一定程度上影响了县域经济的进一步发展提升。这些矛盾和问题主要表现在以下四个方面。

　　第一，经济强县（市）社会管理权限和力量明显不足，影响了政府职能的全面履行。2002年下放给经济强县（市）的主要是经济管理权限，随着经济强县（市）经济总量和人口规模的持续扩大，社会管理事务日益繁多，任务不断趋于繁重。从义乌市的情况来看，目前外来人口在册登记已超过80万，实际在100万以上，这使义乌市的社会管理事务的发生量大幅增加，各种社会矛盾不断增多并日趋复杂，政府履行社会管理职能面临越来越繁重的任务和巨大的压力。在这种形势下，一方面，经济强县（市）的社会管理权限已明显地呈现出不相适应。如工程专业的中级任职资格评审、机动车及驾驶证等登记和审验、社会中介机构审批、职工伤残等级鉴定、医疗机构设置、自来水及排污费征收价格等，由于县市一级政府没有相应的管理权限，都要到市一级政府办理，行政成本增加，行政效率下降，群众意见较大。如义乌全市已有各类机动车7.6万辆，每百户拥有28辆，但至今没有机动车登记及驾驶证审验等管理权限，相关业务都要到金华去办，不仅办事不方便，而且又增加了费用。

　　同时，由于经济强县（市）发展的开放度越来越高，一些县市常住的外商数量较多，涉外婚姻、涉外经济案件、涉外刑事案件也都呈上升态势，而相应的管理权限则大部分在省、市一级，县一级政府缺乏与国际化发展相适应的涉外管理权限，致使管理不力和管理效率低下。目前义乌市常住外商达8000多人，外籍就业人员有1070人，由于缺少相应的涉外事务管理权限，造成不少问题"看得到而管不到"，不利于加强对外商和外籍就业人员的管理和服务。另一方面，经济强县（市）的社会管理力量也严重不足。义乌市许多部门特别是司法、公安、民政、劳动保障等社会管理部门的人手不足矛盾日益突出，如每万人的公安干警人数已远远低于全省平均水平。目前，义乌市公安局现有民警只有778名，相当于每万常住人口5.4名，而全省平均则为12名。义乌市检察院受理的刑事案件数连年位居全省各基层院首位，是全省唯一的年审案数超2000件的县级检察机关，人均办案多达100多件，案多人少的矛盾非常突出。我省各经济强县（市）现有的行政编制基本上是按照县级标准配置的，与其实际的人口和经济总量规模存在明显的不适应，差距较大。可以说，按县级配备的编制数已经无法适应经济强县（市）日益繁重的市场监管和社会管理需要。

　　第二，经济强县（市）发展所需的市场监管服务机构缺乏、编制受限，制约了强县经济的进一步发展和提升。随着经济强县（市）经济社会的快速发展和经济总量的迅速扩张，对海关、商检、金融等市场监管和服务的公共需求不断增长。如义乌市，2005年该市经济总量已经达到了300亿元，财政总收入35亿元。常住人口从原来的60余万增加到了150余万，其中，常住在义乌的外商就有8000余人，外籍就业人员有1070名。企业24000余家，个体工商户92000户，经营商品40余万种，每天向世界各地发送1200余个货柜。2002年设立的金华海关义乌办事处去年的集装箱监管量达11.5万标箱，占到了金华海关监管总量的39.4%，其中出口量占到了40.7%。金融机构存款余额590亿元，与212个国家和地区有着金融业务往来。迅速增长和日益频繁的经济贸易活动，迫切需要在义乌市设置相应的口岸和金融等管理服务机构。

　　而按照现行垂直管理体制的有关规定，县一级不单独设立海关、商品检验检疫等机构，也不设立股份制银行的分支机构，这使义乌市的外向型经济发展受到了较大的制约。尽管义乌已有了金华海关办事处，但海关办事处仅有一般贸易和加工贸易进出口的通关、监督和征税功能，企业的备案登记、减免税业务都要到金华海关办理。另据调查，中信、光大、民生、华夏等14家股份制银行也都有意进驻义乌，但受行政级别限制，它们无法在义乌设立分支机构，使义乌建立和完善金融服务网络受到影响。2005年底，义乌各金融机构贷款余额360亿元，存贷比仅61%。此外，工商、税务、环保、质量技术监督、食品药品监督管理等市场监管机构也因编制限制，影响到相关监管工作的落实。

　　第三，强县扩权政策的执行与现行体制和法律法规不相适应，许多权力难以真正下放。2002年实施的313项经济管理权限下放政策在具体执行中，由于法律法规、管理体制等原因，使得有的管理权限未能真正得到下放。据省发改委逐项对照检查，313项经济管理权限中继续保留的95项，已经调整的178项，已经取消的40项。据温岭市反映，在涉及到温岭市的295项扩权事项中，未到位的有67项，其中属于扩权县（市）自行审批、报市备案事项的有11项，属于扩权县（市）自行审核、报省审批、报市备案事项的有56项。另据省发改委对义乌、桐乡两市的调查，2002年扩权政策实施以来，义乌市有55项、桐乡市有23项扩权事项没有落实。造成上述这些情况的主要原因有三个方面：一是扩权政策与相关法律法规不相一致。部分扩权项目和现有的一些法律法规相抵触，导致一些政府行政败诉案件的发生，致使放权单位不敢放权，或者中途收回权限。

[NextPage]　　如年产50-100万吨普通建筑材料砂、石、粘土矿产的审批登记；属县级审批登记范围矿山的采矿权转让审批；开采年产量20万吨以上普通建筑材料砂、石、粘土矿产资源和选矿许可证申请；开采年产量20万吨以下普通建筑材料砂、石、粘土矿产资源和选矿许可证申请等四项权限的下放，与《ＸＸ省矿产资源条例》相抵触，实际操作中无法落实。二是缺乏政策落实的相关衔接和配套机制。浙委办〔2002〕40号文件的内容几乎涵盖了经济管理权限的所有领域，但由于省、市各有关部门没有相应地出台与之相衔接的配套政策，没有具体的实施方案，使得不少扩权很难真正落实到位。扩权文件规定只需在市一级备案的事项，在具体的操作过程中在一定程度上都成为了审批或审核。如"广交会"、"华交会"摊位申报及安排落实权限虽已下放，但参展会费还需要上交到市外经贸局统一办理；部分专业技术人员中级职称资格评审权限虽已下放，但资格证书仍要到市一级盖章，等等。三是条块之间缺乏协调，有的扩权政策在垂直管理部门中难以落实到位。国土、金融、工商、国税、质检等垂直部门各自都有自上而下的一套行政管理体制，有些扩权政策在执行中与这些垂直管理部门条上的法律法规规定有矛盾，导致难以下放到位。

　　第四，经济强县（市）的考核、激励等机制不健全，要求进行调整和完善的呼声比较强烈。一是有些县（市）要求享有经济强县（市）相应扩权待遇的愿望比较迫切。2002年实施强县扩权以后，由于未能实行动态管理，一批在这五年中发展迅速的县没有能够及时地得到相应经济管理权限的下放，导致这些县在经济社会管理权限方面面临明显不足的矛盾和问题。调研中，县一级党委政府普遍要求扩大县级政府经济社会管理权限，以增强县域经济的发展活力。一些欠发达县要求扩权的呼声也很高，他们认为，越是欠发达越应该营造宽松的体制环境，提高欠发达县的环境竞争力和发展活力，以真正实现欠发达县的跨越式发展。虽然2003年省政府在下发的《关于进一步深化省级行政审批制度改革实施意见》（浙政发[2003]35号）中提出，"浙委办[2002]40号文件明确已经下放到17个扩权县（市、区）的审批权限，要进一步下放到所有县（市、区）"，但从调研情况看，这一政策条款实际上没有得到真正落实。

　　二是对经济强县（市）干部加大激励的呼声也比较高。2002年实施强县扩权以来，享受扩权待遇的经济强县（市），干部群众的积极性得到了充分的激发。随着经济的进一步快速发展，经济强县（市）的领导在保持经济平稳较快增长、维护社会和谐稳定等方面的责任也更重，压力更大，需要做的工作更多。近年来，国内部分省区相继试行了对经济强县（市）党政一把手提高政治待遇的制度，其示范影响很大，一些地方要求加大对我省经济强县（市）党政领导干部队伍激励的呼声不断提高。三是垂直管理部门的干部管理制度不够完善。电力、质检、工商、税务等垂直管理部门职能的有效履行对县域经济和社会的健康发展起着相当大的作用，但垂直管理部门干部任用的决定权在其相应的上级部门，条管干部的属地意识也比较淡薄。一些垂直管理部门有时不考虑地方意见，任意调动和任命下级部门主要领导，影响了这些部门工作的正常开展和职能的有效履行，不利于政策的贯彻落实。

　　三、解决义乌等经济强县（市）经济社会管理权限问题的思路探讨

　　义乌等经济强县（市）经济社会管理权限存在的诸多问题，反映出的是在现行行政管理体制下，县级政府的职能履行与县域经济快速发展的客观趋势和现实要求不相适应，亟需对县级行政管理体制进行适应性改革。从调查的情况看，在新的形势下，根据县域经济社会发展的需要，进一步扩大义乌等经济强县（市）的经济社会管理权限已势在必行。近些年来，国内不少省份为了促进县域经济的加快发展，纷纷学习我省强县扩权的改革经验，积极探索和创新县级政府行政管理体制，出台了一系列政策和措施。据省发改委初步了解，目前全国已有23个省（区）制订出台了强县扩权政策，11个省（区）实施了省直管县的财政体制，他们有不少做法已经走在了我省的前面。因此，从总体上看，扩大县级政府特别是经济强县（市）政府的经济社会管理权限，使之能充分而全面地履行政府职能，符合我国行政管理体制改革的方向。

　　但是，由于扩大县级政府经济社会管理权限是一个涉及各方面利益的重大问题，对于扩什么权，如何扩权，以及扩权所带来的效应，在调查中各个方面都有不同的看法，存在一些争议。主要有以下几个认识问题需要进行分析并加以澄清。

　　第一，扩大县级政府经济社会管理权限是否会削弱地级市党委、政府的统筹协调能力。从课题组调研情况来看，一些同志担心扩大县级政府经济社会管理权限会削弱地级市党委、政府的统筹协调能力。我们认为，扩大县级政府特别是经济强县（市）政府的经济社会管理权限，是为了更好地调动县级政府发展的积极性，增强其发展的自主性，从而提升整个县域经济的发展水平。县域经济实力的增强和水平的提高不但不会削弱地级市的调控能力，相反，由于各县市经济社会的进一步发展，会增强整个区域的发展基础，其实际效果应是有利于提升地级市的管理和调控能力。同时，从强县要求扩大权限的内容看，基本上属于具体事务处理方面的内容，在社会管理方面尤其如此。大量的经济社会管理的具体事务由县级党委政府直接及时地进行处理，把诸多社会矛盾和问题解决在基层和萌芽状态，有助于地级市党委政府和有关部门集中精力考虑市域全局的重大问题，也是提高统筹协调能力的重要体现。因此，那种对于扩大县级经济社会管理权限会削弱地级市政府管理调控能力的担心是没有必要的。

　　第二，扩大县级政府经济社会管理权限是否会影响区域中心城市的发展。在调研中，有些地市的同志认为，县域经济的繁荣是ＸＸ经济社会发展的一大重要特色，但这种注重县域经济的发展战略在一定程度上是以牺牲区域中心城市发展为代价的，影响了我省区域经济的整体发展。我们认为，县域经济与区域中心城市的发展并不是此消彼长的对立面，而是相互促进、密不可分的。县域经济的发展壮大对于优化区域中心城市的产业结构，进一步增强区域经济的整体竞争力具有重要意义。以制造业集群为特色的ＸＸ县域经济的进一步发展必然会增加对咨询、金融、物流、技术等生产性服务业的需求，如果区域中心城市能够充分利用自身在人才、环境、交通等方面的优势，增强城市的配套功能建设，加快城市服务业的发展，提高产业服务能力，将使市、县经济发展形成更为紧密的产业分工协作，进一步增强区域中心城市的集聚和辐射能力，也有助于提升区域经济的整体实力。按照发展经济学理论，城市群的形成和发展主要是基于市场的推动。加快城市群的发展，主要依靠的不是行政的力量，而是市场的力量。在今后一个时期的发展中，通过经济社会管理权限的调整，推动县域经济加快发展和提升，有助于促进周边各个城市在有序竞争的基础上加强分工协作，在竞争和合作中求发展，从而形成错位发展、合作共赢的产业发展格局，促进城市群的发展。

[NextPage]　　第三，扩大县级政府经济社会管理权限是否会影响区域范围内资源的配置效率。在调研中，有些地市的同志认为，扩大县级政府经济社会管理权限不利于资源要素在更大的区域范围内实现优化配置和有效利用，容易出现重复建设、资源浪费等现象，从而阻碍区域经济一体化发展进程和整体竞争力的提升。我们认为，经济社会发展所需的资源要素主要分为两个方面，一是能源、交通、水利等基础设施和重大生态环保、卫生、文化、体育设施，二是人才、技术、资金等生产要素。优化配置资源要素，前者主要是项目建设的空间布局和定位问题，需通过统一规划来实现；后者则应破除行政管制对这些要素流动的障碍，通过市场机制实现要素的自由流动和合理配置。就城市群的发展而言，重要的是要在全省城镇体系规划和城市群发展规划的指导下，科学编制好市域总体规划，在此基础上，编制和完善城乡交通、水利、生态环保、教育、文化、卫生、体育等专项规划，做好规划间的衔接，增强规划的约束力和调控力，通过规划来统筹土地、水等自然资源的开发利用，推进区域间资源共享和优势互补，提高资源要素的集约利用以及公共资源的配置效率。因此，从总体上讲，在整个区域范围优化配置资源要素与扩大县级政府经济社会具体管理权限不相矛盾。

　　综合以上分析，我们认为，在当前形势下，进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革方向是对头的。应进一步统一认识，科学设计改革思路，在不改变原行政管辖的前提下，打破束缚县域经济发展的体制和制度障碍，遵循依法行政、激发活力、突出重点、分类指导的思路，逐步扩大县级政府的经济社会管理权限。在具体改革工作中，需认真把握好以下几个方面：

　　一是坚持加快县域经济发展提升与促进区域统筹协调发展有机结合。要从有利于促进全省又快又好发展的大局出发，妥善处理好省、市、县三级政府之间的权责关系，处理好强化区域中心城市作用和促进县域经济发展之间的关系，充分调动各方面的积极性，既要增强县域经济的发展活力，又要增强区域统筹协调发展能力，努力实现县域经济发展水平和区域中心城市竞争力的共同提升。特别是要进一步解放思想，着力破除制约县域经济发展的体制和政策障碍，加强对经济强县（市）发展的支持，根据全省生产力布局，促进一些经济强县（市）加快向中等发达城市发展。

　　二是必须坚持依法行政与改革创新有机结合。政府行政行为的实施必须依照法律、法规、规章的规定，严格遵循法定的程序和时限，坚持依法行政。行政管理体制的改革和创新也必须遵循法律规范，要依法规范省、市、县各级政府的管理权限，加强扩权改革合法性的审查，按照"依法放权、能放则放"的要求，凡是下级政府能办、并且能够办好的事项都应努力依法下放权限；法律法规规定不能直接下放但确有需要的，在坚持合法性的前提下，可通过上级政府及其主管部门委托、授权或机构延伸等方式解决。县级政府要按照全面履行政府职能的要求，加快转变职能，依法界定和规范政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，把政府不该管也管不好的事项"还权于企业"、"还权于社会"，切实加强社会管理和公共服务。中央在"十一五"规划建议中提出要减少行政层级、提高行政效率。按照这一要求，从相对长远和战略的高度来看，还可以对改革和理顺省、市、县三级的行政管理体制问题作进一步的研究和思考。比如，现有的县级市是由省政府委托设区市代管，可以从全省生产力布局优化的角度研究两方面问题，一方面县级市由省政府直管，另一方面将一些县或县级市改为设区市的城区的问题，促进全省生产力布局的进一步优化和区域协调发展。

　　三是坚持提高行政效能与增强调控监管能力有机结合。简政放权是提高政府行政效能、降低行政成本的重要举措，也是我省这些年改革行政管理体制，使之更好地适应生产力发展需要的一条基本经验。要坚持权力与责任相一致，依法理顺省、市、县三级政府之间的职能和权限，努力减少管理层次，简化办事程序，提高服务效率。省级部门之间要加强协调，对同一审批审核事项涉及两个或两个以上部门的，部门之间要做到同步下放，避免出现一个部门下放，另一个部门没有下放的现象；市一级政府不能以各种理由截留省里确定的下放给县级政府的管理权限，确保放权到位。同时，也要加强对下一级政府及其相关部门行使管理权力的监督管理和指导服务，进一步建立和完善与简政放权相适应的监管服务制度，提高管理效率和服务质量，确保放而不乱、管理有序。

　　四是坚持强县扩权与扩权强县有机结合。一方面，要根据经济强县（市）发展实际，努力扩大经济强县（市）的管理权限，提升经济强县（市）的综合实力和辐射带动能力。另一方面，也要注重发展的公平性和协调性，在推行强县扩权的同时，扩大其他县级政府的经济管理权限，推动欠发达地区加快发展，进一步优化县域经济发展环境，催生更多的经济强县（市）。要根据非经济强县（市）特别是欠发达县发展基础与发展要求的不同，以及其政府管理权限与经济社会发展之间矛盾表现的具体差别，把扩大其他县级政府经济社会管理权限的重点放在还权于县，同时，根据各地发展的实际，适当扩大部分经济管理权限。要结合全省正在开展的省、市、县三级行政许可事项清理工作，把法律法规明确规定由县级人民政府行使的经济社会管理权限真正归还和下放给县级政府。在此基础上，还要根据县域经济发展需要，适当增加确需由县级政府行使的经济社会管理权限。

　　四、开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点的建议

　　由于扩大县级政府经济社会管理权限是一项十分重大而复杂的工作，涉及多方面利益关系的调整和改革，推进这项工作必须谨慎，既要积极又要稳妥；既坚持认定的改革方向不动摇，又采取科学有效的策略和方式稳步推进改革。因此，我们建议先选择义乌市作试点，在不改变其由金华市领导的管理体制的前提下，进一步深化义乌市行政管理体制改革，加快政府职能转变，积极探索优化机构和人员配置、加强政府管理和服务、提高政府行政效能的有效途径和办法。在推动义乌市改革试点的同时，研究推进其他县（市）扩权问题，以促进县（市）域经济发展提升。

[NextPage]　　扩大义乌市经济社会管理权限改革试点的主要内容建议为：

　　（一）试点工作的指导思想和总体要求

　　在义乌推行扩大经济社会管理权限改革试点要坚持以邓小平理论、"三个代表"重要思想和科学发展观为指导，按照建设法治政府和公共服务型政府的要求，深化行政管理体制和制度改革，加快政府职能转变，减少行政环节，提高行政效能，降低行政成本，促进经济持续健康发展与社会和谐稳定。

　　改革试点的具体实施，要以扩大社会管理权限为重点，调整和规范省、市、县三级政府的事权关系，积极探索政府职能转变的有效途径和办法，提高金华市政府对区域经济发展的统筹协调能力，加强义乌市政府的社会管理和公共服务职能，为义乌市全面履行政府职能提供有效的制度保障，推动义乌市加快发展和提升，更好地发挥其在浙中城市群建设和发展中的带动作用，促进浙中城市群加快发展。

　　（二）进一步扩大义乌市政府经济社会管理权限

　　根据义乌市经济社会发展的需要，按照"依法规范、能放则放"的原则，以社会管理权限为重点，切实加大政府管理权限下放的力度。建议除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。

　　具体实施办法如下：凡法律法规明确规定由县级以上人民政府及其主管部门批准和管理的事项，均由义乌市政府及其主管部门行使批准和管理权；有关法规和部门规章规定与国家法律不一致的，服从上位法的规定。法律法规规定由设区市政府及其主管部门批准和管理的事项，无禁止委托条款的，由金华市政府及其主管部门委托义乌市政府及其主管部门行使批准和管理权，具体实施情况报金华市政府及其主管部门备案；属于禁止委托的，由金华市政府及其主管部门向义乌市延伸机构行使批准和管理权。法律法规规定须经设区市审核报省级政府及其主管部门批准和管理的事项，由义乌市政府及其主管部门直接报省政府及其主管部门审批，同时报金华市政府及其主管部门备案；法律法规规定由省级政府及其主管部门批准和管理的事项，少量确需由义乌市政府及其主管部门行使批准和管理权的，法律法规又无禁止委托条款，采用省政府及其主管部门委托方式下放权限；法律法规规定不能委托或授权、依法由省政府分批次审批的事项，确需由义乌市政府视情实施的，可由义乌市政府汇总每年一次性申报，经省政府批准后，由义乌市政府具体实施，具体实施方案报省有关部门及金华市政府备案。

　　（三）调整和完善有关管理体制和机构设置

　　根据义乌市经济总量和人口规模不断扩大，经济社会发展对政府在经济运行领域加强市场监管和服务，以及在社会管理领域加强公共秩序的建立和维护等要求日益迫切的实际，顺应经济社会发展的趋势，改革相应的管理制度和政策，在精简和优化经济管理部门的机构设置和职能配置的基础上，积极调整和完善义乌市迫切需要的管理服务机构设置和人员编制。

　　义乌市可根据经济社会发展需要，按照全面履行政府职能的要求，研究提出调整优化政府机构设置和人员编制方案，报省政府批准后实施，并报金华市备案。鼓励义乌市对现有部门中职能交叉、业务相近的机构及其职能进行整合，理顺和规范部门间的职责分工，推行综合管理，保证政府运行的规范和高效，降低政府运行成本。省级有关部门不得以任何理由进行干预，更不能以安排资金、项目、评先评优等办法和手段，要求经济强县（市）"对口"设置机构。

　　按照义乌市常住人口规模确定义乌市政府人员编制，并在核定的人员编制总数内，积极调整相关部门的人员力量配置，腾出人员编制充实加强市场监管、社会管理和公共服务部门力量。积极向中央争取增加我省行政特别是政法编制，并在分配下达国家新增编制时，应当给义乌予以倾斜，支持义乌市加强对公安、司法、法院、检察院等机构的人员配备。

　　根据义乌市场国际化发展需要，支持和帮助义乌市争取设立海关、出入境检验检疫、外汇管理、股份制商业银行等相关分支机构，并赋予这些分支机构地级市或相当于地级市的职能，以完善义乌市的经济管理和服务网络体系，进一步优化义乌的发展环境。

　　建立和完善党政领导干部激励机制，保持义乌市现行领导干部管理体制不变，市委书记、市长可采取适当方式高配，其他干部行政级别不变。

　　（四）加强对试点工作的组织领导和协调

　　金华和义乌市委、市政府要高度重视改革试点工作，成立试点工作领导小组，精心组织力量，广泛听取各方面的意见，研究编制试点工作实施方案，报省委、省政府批准后实施。要加强实施工作的协调衔接，及时解决试点工作中的有关矛盾和问题，确保改革试点工作顺利进行。

　　省级有关部门要认真研究制定扩权改革的配套管理制度和政策措施，加强有关改革试点工作的跟踪调研和协调指导，积极探索和开展与之相适应的监管服务，确保改革有序推进。