在宏观调控的紧要时期，在为构建和谐社会寻找公平效率机制的关键阶段，担负重要角色的国家金库如何更好地发挥其职能作用。是我国国库理论需要深入探讨并在实践中不断解决的问题。

　　一、国库理论与实践的发展

　　从理论上讲，国库是一种政府职能，是政府利用计划行政手段调节和分配资源产生的一种特殊的财政制度安排，在经济和社会中自然有其存在的合理性。因为：其一，在政府运用政府强制职能通过税收、行政手段，取得财政收入，并通过补贴、分配和转移支付等支出手段支配财政支出，完成这一行政配置资源的流程，客观上需要一个收支平衡关系，这也就形成了国库的原始理论依据。其二，在市场经济条件下实施宏观调控，政府主要有货币政策和财政政策两种基本工具，而财政政策一直是最为直接、最具有刚性，见效最快的手段。在财政政策实施过程中，必须存在一个传导机制，而国库天然处在这个位置，恰恰能够承担起有效传递财政策、体现政府意图的任务，这是国库能够在市场经济条件下发展的充分依据。其三，在高度发达的市场经济中，政府的主要目的是追求一种社会公正，也就是说构建和谐的社会体系，其因素可涉及公民意识的提升，社会环境的进步等各种因素，而更重要的是政府利用行政权力配置社会资源的权力运作，这实质上就是财政分配资源的运作过程。在现行的行政框架下，为了尽可能实现社会公平，就必须实行财政收支与财政监督两种职能分离，因而就产生了既隶属于财政体内而又保持相对独立地位的国库监督职能。其四，市场经济条件下，包括财政资金在内的任何资源都要体现最佳的配置状态，追求资源的最大效益。因此，国库在履行财政资金的保管职能的基础上，为政府承担起经营理财的职能，简单地说，就是通过市场，将财政闲置资金进行合理投资，为财政资金获取最大收益。

　　从实践上来看，长期以来，我国没有把国库当作一种政府资源或政策手段，而且由于体制的因素，使国库发展受到了很大的限制，其直接后果就是国库职能弱化，创新能力弱，自建国以来，国库就一直扮演着财政出纳的角色，尽管随着《国家金库条例》的颁布实施，从法律上对国家金库的地位和职能有了初级的、比较模糊的定位。但是二十年实践，国库仍然是一个“出纳”的身份，国库监督管理一直弱化，财政政策传递机制作用和理财功能更无从谈起，低层次上的国库“服务”职能就成为国库工作的主纲。随着经济的发展，各级财政收入都有了大幅提升，国库的业务量也逐年成倍递增，国库的地位也随之有了微小的提升，理论界对国库体制也出现了一些争论，这本是一个好的现象，但大多都带有部门的色彩。

　　从人民银行来讲，认识和实践也存在一些误区。本来，由于国库职能的相对独立属性，国库安家在人民银行从全局的角度上看，是一种最合理、最经济的选择。其一，无论财政政策、货币政策，其根本目标是一致的，国库设在人民银行，极有利于财政政策和货币政策的互相配合、互相作用，共同完成宏观调控的政策目标。其二，人民银行在技术上、网络上拥有极为丰富的信息资源和技术环境，从便利、节约、合理配置资源的角度看最为适宜。其三，人民银行是国务院的行政机关，实行垂直领导管理体制和中央预算管理体制，与各级地方无较大的自身利益关联，能够较为公正的履行代理财政职能。但在实际操作中，也多次出现一些问题，在经济体制改革初期（包括建国以来），我国的货币政策和财政政策一直是相互渗透，相互融通的关系，国库实际上成了财政向人民银行透支的便利工具，导致出现了大量的信贷资金财政化和财政资金信贷化的问题，实际上也就削弱了货币政策和财政政策的宏观调控作用。社会主义市场经济地位确立后，国家对财政透支做了禁止性规定，开始实行以市场手段为主，通过市场配置资源的政策手段调节经济运行，货币政策和财政政策开始在政策取向等层面上进行配合，但更多的只是依靠自身的工具手段来操作运行。国库的政策传导功能被搁置起来，人民银行代理国库大都重视业务活动，强调服务职能，而财政部门更是漠不关心，在出台许多法律、法规和政策条文时，只是附带的提上一笔，可操作性极差。

　　2003年，人民银行职能转换后，特别是基层央行，面对三大职能和新赋予的反洗钱、征信管理两项职能，感到极不适应，似乎央行第三职能“金融服务职能”成了主体，将国库职能与财政收入分配职能孤立地分割开来，导致出现一些错误的倾向和做法，不利于国库职能的有效发挥。

　　二、国库制度的体制背景和运行缺陷

　　综上所述，现行的国库运行模式、管理体制、监督方式、国库资金风险防范与设立国库的政策意图差距甚远，与不断发展的经济和社会对国库职能提出的新要求不相对称。

　　1、在现行的国库体制背景下，无法实现新形势下的运行目标

　　国库在社会经济中所处的极为特殊的优势地位，经济发展对国库职能提出的新要求，国库都应该能够在经济活动中发挥更大的积极的作用，起到连结货币政策和财政政策，信息交流的平台作用；积极传导财政政策，维平财政政策波动带来的区域性差异的作用；监督和调节财政资金公平分配，促进公平和效率兼顾发展作用；充分利用国库资金加大对经济支持和结构的调整，并为政府理财增值的作用；对宏观经济运行情况进行监测预警的作用；但从目前的运行状况来看，这些运行目标很难实现，其中有着极深的体制背景和制度原因。首先，国库的运行目标不明确、不准确。从目前理论论述中对于社会主义市场经济条件下的国库的运行目标还没有完整的定位，国家设立国家金库制度的意图不明确。其次，职能界定不准确、不完善。长期沿革下来的计划经济下的国库职能没有能够随着社会主义市场经济地位的确立而改革，并以某种形式完全确立下来。在实践中，国库无法发挥其在宏观调控中的作用，“错位”、“越位”、“缺位”现象无法避免。同时由于职能的缺位，各级国库对政府部门的一些扭曲行为无法进行有效的矫正，调节收入分配、促进公平社会建设就成了野巷空谈，甚至在出现地方政府不顾全国大局、经济全局进行重复建设、浪费建设等问题时，也无能为力。

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