浅谈个人申诉的可接受性

　　内容提要 个人来文申诉制度是国际人权条约实施监督机制的重要组成部分，个人来文的可接受性是个人来文被有关人权机构审查的前提。尽管个人享有的向国际监督机构提出来文指控有关缔约国的权利尚未得到国际社会的普遍承认与接受而且不适用于所有的人权，对个人来文的可接受性的探讨仍有其重要意义。本文拟就个人来文可接受的肯定性条件和否定性条件进行浅要的比较研究。

　　关键词 个人申诉 可接受性 肯定性条件 否定性条件

　　一、个人来文和申诉机制概述

　　个人来文和申诉机制是有关个人通过国际机构维护自身权利，促进有关国家（特别是来文者本国）履行国际人权义务的重要程序。根据这一程序,人权条约机构有权接受并审议条约缔约国管辖下的个人声称为该缔约国侵害条约所载任何权利的受害者来文。这一程序目前可以大致分为两类，一类依联合国经济及社会理事会的有关决议建立，另一类依有关人权公约建立。前者主要由人权委员会及其下设的防止歧视和保护少数小组委员会负责执行，适用于针对联合国任何会员国提交的来文。后者由各公约规定的国际机构负责执行，仅适用于针对事先接受有关国际机构权限的缔约国所提交的个人来文。此类国际机构的权限不尽相同，实践中作用的发挥也不尽相同。

　　条约机构审查个人申诉来文主要有两个目的:一是通过对缔约国侵害条约所载各项权利的行为进行审查,提出纠正的意见或建议;二是在国际层面上,对缔约国侵害条约所载各项权利的受害者提供救济。缔约国对条约机构的意见或建议是否尊重和执行,完全取决于缔约国的自主决定、以及这种意见或建议在道义上的权威性。个人申诉来文程序是国际人权保护领域的一个重要的争议焦点。它实质上反映出不同国家对人权国际保护的不同看法。对于个人

　　申诉来文程序, 《消除一切形式种族歧视国际公约》 (第14 条) 、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》( 第22 条) 以及《公民权利和政治权利国际公约》等国际公约都采取了任择性条款和任择议定书的形式。采用这种规定形式表明,个人享有的向国际监督机构提出来文指控有关缔约国的权利尚未得到国际社会的普遍承认与接受。

　　二、个人来文可接受性的肯定性条件比较分析

　　个人来文可接受性的肯定性条件是指个人来文被有关条约机构接受所应满足的条件。虽然各国际公约的具体规定各有不同，但综合建立了个人来文申诉机制的各国际公约的相关规定，一项个人来文被条约机构接受所应满足的条件大致包括以下几个方面：

　　第一，来文者的身份条件。各国际人权条约将来文者均包括个人，但有些国际人权条约的来文者则不限于个人。例如，《美洲人权公约》规定的来文者包括任何人或一群人，或经美洲国家组织一个或几个成员国合法承认的任何非政府的实体。《欧洲人权公约》规定的来文者则包括个人、非政府组织和私人团体。《酷刑公约》的来文者表述为“受害的个人或其代表”。《消除一切形式种族歧视国际公约》则规定来文者为“个人或个人联名”。尽管各人权公约的表述有所不同，但大多要求来文者是在某一缔约国管辖之下并为该缔约国侵犯公约所规定的任何权利的行为的受害者。但非洲人权和民族权委员会并不要求来文者一定是受害者，或者是受害者的家庭成员。来文者甚至可以不是《非洲人权和民族权宪章》缔约国的国民或处于缔约国管辖下的个人。《美洲人权公约》同样规定任何人或一群人，或经美洲国家组织一个或几个成员国合法承认的任何非政府的实体均可谴责或控诉某一缔约国破坏该公约。

　　第二，对来文的接受以用尽当地救济为前提。传统国际法认为，用尽当地救济应用尽国内法上的一切司法和行政救济程序。根据公约的规定和条约机构的实践，控告者或申诉者首先应当用尽国内法规定的救济办法。在大多数国际人权条约在规定提出个人来文以用尽当地救济为前提的同时，也作出了例外规定，加大了这一原则的灵活性。各国际人权条约规定的例外大致可以分为下几种：（1）补救办法的实施有不合理的拖延。根据一般国际法原则，国内法上的救济应当时充分而有效的。如果国内法上的救济遭到“无正当理由的延误”，那么控告者或申诉者就没有义务必须用尽这种救济。例如，《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》规定“委员会不得审查任何个人来文，除非已断定：……该个人对可以运用的国内补救办法悉已援用无遗。但如补救办法的实施有不合理的拖延，则不在此限”。《消除一切形式种族歧视国际公约》则规定经审查，补救办法的实施被不合理的拖延时，来文可以被审议。《非洲人权和民族权宪章》规定，委员会对根据第56条提出的有关人权和民族权的来信，如来信系在地方的补救办法（如果有的话）悉已援用无遗之后寄送来的,应予以审理。但国内救济程序显然已有不合理的拖延则可不必用尽一切应用尽的救济程序。《美洲人权公约》规定接受来文须来文者按照国际法一般承认的原则已经采取或用尽了国内法规定的补救办法，但如果按照上述补救办法在做出最后判决时曾发生无正当理由的延误，则用尽当地救济的要求可不适用。（2）已求助于国内一切补救办法而无济于事。《消除一切形式种族歧视国际公约》规定经审查，在个人已求助于国内一切补救办法而无济于事时，来文可以被审议。（3）因公约被违反而在受害人看来不能从该办法中得到有效救助。《消除一切形式种族歧视国际公约》则规定经审查，在因本公约被违反而受害的人看来不能从该办法中得到有效救助时，来文可以被审议。（4）国内法无相应救济措施。《美洲人权公约》将有关国家的国内立法没有提供正当的法律程序保护据称已被侵犯的权利或各种权利作为用尽当地救济的例外。（5）国内司法拒绝。《美洲人权公约》同时将缔约国拒绝给予声称权利被侵害者国内法律规定的补救或被阻止进行各种补救作为用尽当地救济的例外。

　　可见，在各国际人权条约当中，《消除一切形式种族歧视国际公约》和《美洲人权公约》对用尽当地救济的要求最为灵活。对用尽当地救济原则用例外规定加以软化已成为国际人权领域的普遍实践。在实践当中，各条约机构对这一原则的把握也尽可能的采取了有利于控告和申诉当事人的标准。

　　第三、来文提出的及时性要求。各人权公约一般要求来文应当在当地救济用尽后的规定期限内提交，欧洲人权法院和美洲人权法院的标准是六个月。做出这一要求目的在于防止同一案件的反复出现，提高法院的工作效率。《非洲人权和民族权宪章》规定来文应在从地方补救办法悉已援用无遗之日起或者从委员会了解此事之日起的一个合理期限内提交。在认定来文提交的时间是否属于合理期限时，非洲人权和民族权委员会则尽可能的从有利于来文者的角度出发。 联合国体系内的人权公约则大多没有规定及时性要求，其目的在于为受害者提供最大限度的人权保护。

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