浅析我国土地储备机构性质的定位
―――从法条角度分析
作者：黄胜

　　摘要：我国自1996年建立第一家土地储备机构以来，土地储备制度在各地纷纷得以建立和发展，但是，各地政府对土地储备机构的设置采用不同的组织方式，对其性质的认识也比较不统一，本文从较典型的几个地方政府规章的具体规定入手，通过法条分析各自的特征，总结出我国现行的土地储备机构的性质，然后分析这种性质的定位会导致的法律上问题，最后，总结将来国家正式确立土地储备制度时所应采取的对土地储备机构性质的定位。

　　关键词：土地储备 土地储备机构 土地收购 公共性 市场主体

　　一、现状的介绍―――我国实践中的地方性法规和规章对土地机构的性质基本描述

　　土地收购储备制度（land banking）是政府通过合法方式预先获取土地，进行整理和持有，适时投放到市场，以实现调控土地市场需求，保障公共目标的实现和城市有序发展的目标。[1] 从1996年8月我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心诞生以来，我国的土地储备机构已经达到现今的1600多家。[2] 特别是从1999年6月，国土资源部以内部通报的形式转发了《杭州市土地收购储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》，并向全国推广杭州和青岛两市开展土地储备的经验，极大地推动了各地建立土地储备制度的积极性。2001年4月30日，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》明确要求有条件的地方政府试行土地收购储备制度。至今各个省市基本上都建立了自己的土地储备机构。由于上海、杭州和武汉三地的土地储备制度实行的较早并且也比较成熟，本文将根据１９９９年３月１０日杭州市人民政府令第１３７号发布，２０００年８月７修正的《杭州市土地储备实施办法》，（以下简称《杭州规定》）2002年.07.月10日实施的《武汉市土地储备管理办法》（以下简称《武汉规定》）和自2004年8月1日起施行的《上海市土地储备办法》（以下简称《上海规定》）中的相关规定来分析实践中的土地储备机构的性质。实践中土地储备机构的名称各不相同，例如，杭州市是土地储备中心，武汉市是土地整理储备供应中心，上海市是上海地产有限（集团）公司，厦门市是厦门土地开发总公司。[3]

　　（一）杭州土地储备机构的性质的基本定位。根据《杭州规定杭州市土地储备中心工作章程》（试行）[4] 第二条规定：“市土地储备中心是受市政府委托，在杭州市土地收购储备管理委员会的领导和监管下，代表政府实施土地收购、储备、出让前期准备工作的指定运作机构。”第三条规定：“市土地储备中心为相当正处级全民所有制非盈利性事业单位，具有独立的法人地位，隶属于杭州市土地管理局领导。”在后来的《杭州规定》第四条更加明确地规定：“杭州市土地储备中心受市政府委托在杭州市土地收购储备管理委员会指导和监管下，代表政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作。”由此可见，杭州市在给土地储备机构的性质定位于事业单位法人，既不同于机关法人，也不同于公司企业法人。杭州市土地储备中心是全拔款的事业单位，其职能是接受政府委托行使征用、征购、收购、回收土地等职权，并进行土地出让的前期准备等工作。

　　（二）武汉土地储备机构的性质基本定位。《武汉规定》第五条规定：“市人民政府设立市土地资产经营管理委员会，负责统筹、协调、决定土地储备供应中的重大事项。市土地行政主管部门负责对全市土地储备工作监督管理。市计划、经济、建设、财政、物价、规划、房产等部门应按照各自职责，做好土地储备的相关工作。” 第六条规定：“市土地整理储备供应中心具体承担江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山区范围内土地储备供应的日常工作。”由此可见，武汉土地储备机构的性质是定位在政府的一个管理机构，其是在现有的房地产管理部门中设一个处级办公室，市政府将其设置为市规划土地管理局的二级机构，县处级单位，它仅在市征地拆迁事务部的基础上增加土地整理储备功能。

　　（三）上海土地储备机构的性质基本定位。《上海规定》第五条规定：“市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。”虽然在规定中没有提及上海地产集团，实践中的土地储备的运行是由上海地产集团和上海市土地储备中心来完成的。[5] 从地产集团的网站中可以得知：“两者是两块牌子、两个独立法人、一套班子管理运作。市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，地产集团是市政府土地储备运作载体。实际工作中，土地储备中心专门从事土地收购储备和滩涂资源投资管理，土地的市场运作和承担投融资功能通过地产集团进行。储备地块在进行必要的基础性建设后，按照土地供应计划交付公开出让。”[6] 可见，上海市土地储备机构采取的是市场化运作的模式 ，但是同时又有市土地储备中心的参与，但是，可以说在土地储备上还是以政府的行政机关为主导的一种模式。

　　（四）小结。从表面上来看，前述三者的组织形式有的是采用事业单位法人，有的是属于行政机关下属的一个部门，而有的是采用公司企业法人的形式，但是，从本质上看，它们应该都是不以盈利为目的，而以控制土地，实现城市的总体规划为目的，代表政府进行土地的收购、储备、运营和管理，并与行政机关具有行政隶属性关系的一个职能操作组织形式。

　　二、尴尬的角色及其引起的法律问题

　　仅仅根据上述的基本规定不能完全认清土地储备机构的性质，必须根据其他的相关的规定和具体实践操作来分析。

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