谁在为农民工社会保障立法
李凌云

　　农民工是具有农村居民身份而在城镇从事工资性收入的劳动者，他们是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突的客观结果。农民工的社会保障也是中国社会转型时期面临的一大课题。从对农民工一味的管理、限制和防范到对其社会保障权的正视和保护，全国及各地的立法者经过了近二十年艰难探索。如今农民工社会保障立法的社会效益已经初步显现，但是依然面临着巨大的挑战。

　　全国立法实现突围

　　2004年对于农民工社会保障立法而言无疑具有里程碑式的意义。

　　从2004年1月1日起，国务院颁布的《工伤保险条例》正式开始实施，它赋予农民工与城镇职工平等地享受工伤保险待遇的权利，这标志着农民工社会保障全国性立法的开端。

　　在此之前，全国性的社会保障立法虽然层出不穷，但其适用范围均采取对企业进行列举的方式，而未对职工作明确规定。就法理而言，其中应当包括农民工。但是，由于农民工具有不同于城镇劳动者的特殊性，这些立法没有就农民工社会保障的特殊权益作出规定，因而事实上缺乏可操作性。而《工伤保险条例》则采取了直面问题的态度。2004年6月，劳动和社会保障部发布了《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，强调各类用人单位招用的农民工均有享受工伤保险待遇的权利，并对用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区以及对跨省流动的农民工如何享受工伤保险待遇进行了详细规定。工伤保险对农民工来说再也不是一纸空文，而是实实在在的权利。

　　紧接着，2004年7月，劳动和社会保障部发布了《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》的文件。该文件明确要求各地劳动保障部门，把与用人单位形成劳动关系的农村进城务工人员纳入医疗保险范围。近日，建设部又公布了《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，指出有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金。

　　这一连串的立法行动说明，国家对农民工社会保障权的漠视已经彻底转向积极稳妥、循序渐进的维护，针对农民工的社会保障立法在国家层面上实现突围。

　　地方立法各领风骚

　　中国的社会保障毕竟是属地化的，国家的法律法规强烈地依赖于地方的立法与实践。农民工社会保障的地方立法肇始于上世纪九十年代末，进入新世纪后呈现出百花齐放的局面。

　　“上海模式”是其中一个引人注目的类型。2002年9月1日，上海市政府颁布了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，用人单位全额缴费，外来农民工则享受工伤保险、住院医疗待遇及老年补贴等三项待遇。用人单位向政府指定的商业保险公司投保后，一旦外来民工发生工伤或因病住院时，就能获得相应的保险待遇。用人单位为个人累计缴费每满一年，外来农民工即可获得一份老年补贴凭证，并可在男性满60岁、女性满50岁时，到户籍所在地的商业保险公司约定的机构一次性兑现。截至2004年底，上海市外来从业人员综合保险的参保人数为209.4万，约占全市外来人员的2/3，有9200多人获工伤保险待遇，其中最高一次性享受工伤保险待遇为44.6万元。

　　同属于“上海模式”的另一个典型是成都。2003年初，成都市出台《非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》，要求用人单位按照非城镇户籍从业人员实际收入的14.5%，非城镇户籍从业人员按照本人实际收入的5.5%来缴纳综合社会保险费。这项社保政策也考虑到了与城镇职工社会保险的衔接。在此之前参加了城镇职工社会保险的，可以按规定转为综合保险，而非城镇户籍在转成城镇户籍后，也可以由综合保险转为城镇职工社会保险。

　　与“上海模式”实行综合保险不同的是“北京模式”，它建立的是专项保险。北京市于2001年8月颁布了《北京市农民工养老保险暂行办法》，要求用人单位必须为农民工办理养老保险手续。规定农民工与用人单位解除劳动关系时,经本人同意,农民工可一次性领取养老金,并终止其养老保险关系。

　　同属于“北京模式”的还包括深圳、厦门、珠海、广西等地。

　　2001年，深圳出台了《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》，外来人员只要累计缴满15年的社会养老保险费，并达到退休年龄，就可以像本地户口的员工一样享受按月领取养老金的退休待遇。

　　1997年厦门市推出了《外来从业人员住院医疗保险暂行管理办法》住院医疗保险费由用人单位按上年度全市社会平均工资总额的4％为外来从业人员缴纳，个人不缴纳。珠海也于2001年8月颁布了《珠海市外来劳务人员大病医疗保险暂行办法》。

　　2003年12月，广西壮族自治区人民政府通过《失业保险办法》，明确把进城务工的农民工、临时工等纳入社会失业保险范畴，正式享受失业保险待遇，最多可领取24个月失业保险金。农民合同制工人失业后，由失业保险经办机构给其支付一次性生活补助，缴费时间每满１年按当地失业保险金的发放标准发1个月生活补助，最长不超过12个月。进城务工就业的农民按规定缴纳失业保险费的，同样可按规定享受失业保险待遇。

　　如果说“上海模式”和“北京模式”是面向当地全体农民工建立的社会保障主渠道，那么在此基础之上实行的针对特殊群体的特定风险而实行的商业保险，就成为有益的补充。2004年7月1日起，上海市推出的家政服务综合保险具有社会公益意义的商业保险，年保费为30元，最高赔付额为10万元。如从事家政服务的保姆发生意外伤害身故的，可获最高保险金额。

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