一九四九年四月二十五日中国人民解放军布告：除怙恶不悛的战争罪犯和罪大恶极的反革命分子外，凡属国民党中央、省、市、县各级政府的大小官员，“国大”代表，立法、监察委员，参议员，警察人员，区镇乡保甲人员，凡不持枪抵抗、不阴谋破坏者，人民解放军和人民政府一律不加俘虏，不加逮捕，不加侮辱。责成上述人员各安职守，服从人解放军和人民政府的命令，负责保护各机关资财、档案等，听候接收处理。这些人员中，凡有一技之长而无严重的反动行为或严重的劣迹者，人民政府准予分别录用。如有乘机破坏，偷盗，舞弊、携带公款、公物、档案潜逃，或拒不交代者，则须予以惩办。[9]

　　这段时期，很多解放区制定的法规都体现了这一政策，如《山东省政府关于争取逃亡地主和失节附敌分子的决定》（1945.9.2），《晋冀鲁豫边区惩治贪污条例》(一九四八年一月十日公布)等。

　　2、明确提出镇压与宽大相结合政策概念以及具体内容

　　建国初期，在人民民主专政的国家政体下，镇压反革命成为首要的政治任务，也是刑法的任务。在镇压反革命运动中承续并发展了镇压与宽大的政策，并且明确提出了镇压与宽大相结合的政策。

　　1949年9月我国的临时宪法《共同纲领》第七条：“中华人民共和国必须镇压一切反革命活动．严厉惩罚一切勾结帝国主义、背叛祖国、反对人民民主事业的国民党反革命战争罪犯和其他怙恶不悛的反革命首要分子。对于一般的反动分子、封建地主、官僚资本家，在解除其武器，消灭其特殊势力后，仍需依法在必要时期内剥夺他们的政治权利，但同时给以生活出路，并强迫他们在劳动中改造自己，成为新人。假如他们继续进行反革命活动，必须予以严厉的制裁。”这一具有宪法性质的规范表明了对反革命进行镇压与宽大相结合的政策。

　　建国初期，出现了第一次犯罪高峰，峰顶为1950年，当年立案53.1万起。这次犯罪高峰正值两种社会制度更替的剧烈动荡时期。在这种情况下，1950年3月18日，中共中央发出《关于严厉镇压反革命分子活动的指示》，指出，“在剿匪地区，对于土匪过去的犯罪行为，只要他们投降，改邪归正，一般是可以既往不咎的。决不应该出现乱打乱杀、错打错杀的现象。”但执行者片面理解镇压与宽大政策，片面追求宽大。反革命分子称公安局为“公安店”，称法院为“司法旅馆”，群众纷纷抱怨政策“宽大无边”，“政府睡着了”，“简直不象个人民政府的样子”“天不怕，地不怕，就怕共产党讲宽大”。[10]

　　1950年6月6日，毛泽东在《为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》一文中指出：“必须坚决地肃清一切危害人民的土匪、特务、恶霸及其他反革命分子。在这个问题上，必须实行镇压与宽大相结合的政策，即首恶者必办，胁从者不问，立功者受奖的政策，不可偏废。”[11]在这个时期，惩办与宽大相结合的政策规定得相当具体。

　　《人民日报》1950年7月24日发表短评《严惩反革命分子》指出：镇压反革命分子的正确政策是“首恶者必办，胁从者不问，立功者受奖。”并指出，胁从者不问是“不问罪”与“既往不咎”的意思，而不是“不过问”。[12]

　　1950年10月10日中共中央发布《中央关于纠正镇压反革命活动的右倾偏向指示》(即“双十纠右”)。指示指出：在镇压反革命问题上，要继续克服“严重的右的偏向”，“必须坚决地肃清一切危害人民的土匪、特务、恶霸及其他反革命分子”。指示要求坚决纠正镇压反革命中“宽大无边”的偏向，全面贯彻党的“镇压与宽大相结合”的政策，即“首恶者必办，胁从者不问，立功者受奖。”根据这一指示，各地党委广泛发动群众，开始了大规模的镇压反革命运动。从此，镇反运动逐渐进入高潮。

　　彭真在《关于镇压反革命和惩治反革命条例问题的报告》（1951.2.20）中指出：这个条例是根据镇压与宽大相结合，即“首恶者必办，胁从者不问，立功者受奖”的政策而制定的，对于各种反革命的首要分子，对于解放后怙恶不悛、继续进行反革命活动的特务间谍分子，是采取从重处理的原则；对于被反革命分子胁迫、欺骗而参加反革命活动的胁从分子，对于解放前虽曾参加反革命活动但罪行并不重大，解放后又确已悔改的分子，特别是已为人民立功的分子，则采取了从宽处理的原则。”[13]《中华人民共和国惩治反革命条例》一方面规定了对那些罪大恶极为人民所痛恨的反革命分子，必须予以镇压；另一方面又规定，对一切自首、坦白、立功赎罪的胁从分子，予以宽大处理。

　　1951年5月毛泽东同志在《镇压反革命必须实行党的群众路线》一文中指出：“关于杀反革命的数字，必须控制在一定比例以内。这里的原则是：对于有血债或其他最严重的罪行非杀不足以平民愤者和最严重地损害国家利益者，必须坚决地判处死刑，并迅即执行。对于没有血债、民愤不大和虽然严重地损害国家利益但尚未达到最严重的程度、而又罪该处死者，应当采取判处死刑，缓期二年执行，强迫劳动，以观后效的政策。此外还应明确地规定：凡介在可捕可不捕之间的人一定不要捕，如果捕了就是犯错误；凡介在可杀可不杀之间的人一定不要杀，如果杀了就是犯错误。”[14]

　　在“五反”运动中规定了具体的宽严界限。“在‘五反’运动中对工商户处理的基本原则是：过去从宽，今后从严(例如补税一般只补一九五一年的)；多数从宽，少数从严；坦白从宽，抗拒从严；工业从宽，商业从严；普通商业从宽，投机商业从严。[15]

　　彭真在《关于惩治贪污条例草案的说明》（1

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