作者：吕尚敏主题类号：D411宪法学、行政法学【文献号】1-915

　　【原文出处】社会科学

　　【原刊地名】沪

　　【原刊期号】199908

　　【原刊页号】40～44

　　【分类号】D411

　　【分类名】宪法学、行政法学

　　【复印期号】200001

　　【标题】行政程序法典的结构选择——对十个国家和地区行政程序法典的比较分析

　　【标题注释】本文所言行政程序法典系指世界各国制定的统一的行政程序法。作为本文分析对象的十部行政程序法典其所属国家（地区）及其制定时间分别为：西班牙（1992年）、葡萄牙（1996年修订）、美国（1946年）、意大利（1955年）、联邦德国（1997年）、奥地利（1991年）、日本（1993年）、韩国（1996年）、荷兰（1996年）和我国台湾省（1998年草案）。

　　【作者】吕尚敏

　　【作者简介】作者单位：浙江大学法律系

　　【正文】

　　制定一部统一的行政法典曾是各成文法国家立法者的多年梦想，只是苦于行政行为种类繁多，相应的行政法规范数量庞杂，层次不一而无从入手。然而，行政程序的相对整齐划一性化约了实体行政行为的繁杂与多样，从而使制定一部统一的，能包容各种行政行为的行政程序法成为可能，并进而通过各国立法者的努力最终成为现实。随着现代行政法程序控权观念的日益深入人心，行政法的重心逐渐转移到了行政程序法上（注：参见笑侠：《论新一代行政法治》，载《外国法译评》1996年第2期。）。正因为如此，1889年西班牙议会也许仅仅是由于其成文法化传统（而非现代程序控权观念的发达）而制定的《行政程序法》竟开现代行政程序立法之先河，为现代世界各国竞相仿效而成为典范。从实际的效果来看，世界各国已制定的行政程序法或是成为一国行政法典的重要组成部分（如荷兰国基本行政法典），或在事实上代行着行政法典的职能（世界上许多国家的行政程序法除了规定行政程序之外，还涉及许多行政行为的实体内容）。行政程序法的出现即使不能在完全严格的意义上代替行政法典，至少也可以说它为制定一部统一的行政法典找到了一个关键的突破口并奠定了厚实的基础，从而为打破立法史上的这一“立法僵局”创造了条件。

　　综观世界上已制定的十数部行政程序法典，其内容多寡不一，体例繁简不一，制定目的有异。因此，分析这些已有的行政程序法典的结构，并在此基础上借鉴他人的成败得失，对于我国将来制定一部统一的行政程序法甚至统一的行政法典，实为一件紧要之事。

　　一、效率型与公正型

　　效率与公正实际上是行政程序法在其立法目的上体现出来的两种不同的价值取向。效率型的行政程序法侧重于保障和提高行政机关的效率；而公正型的行政程序法则更多地关注行政对人的合法的维护与救济。效率与公正作为两种不同的立法价值取向，构成了整个行政程序法典的灵魂，对于法典的结构安排产生了至关重要的影响。从结构的角度考察，世界各国的行政程序法典可被划分为效率型与公正型两种。西班牙、葡萄牙、德国的行政程序法大体属于前者，而美国、韩国、日本的行政程序法则属于后者。

　　效率型的行政程序法在结构上的特点为：（1）以行政管理活动（体现为行政行为）的先后进程为线索安排行政程序法的结构，以实现推动行政程序快速进行，提高行政效率的目的。其大致的结构模式为：行政法主体→行政行为（包括行为的管辖、开始、调查、决定与执行等）→行为的救济。（2）有关行为时效的规定很详尽且规定有违反时效的严格后果。时效规定包括两个方面，一是针对行政机关的行为期间的限制，如行政裁决期限等；一是针对行政相对人的行为期间的规定，如提出申请的时间、执行行政决定的时间等。行为时效的规定在西班牙行政程序法上体现得非常明显。涉及行政行为的每一阶段，尤其是关于违反时效的后果规定相当全面，成为该法典的一大特色。例如，该法典第42条规定了行政机关在一定期限内的裁决义务：“裁决利害关系人提出的请求的最长期限应与各种情形下处理程序所需的时间相同。如果程序的规定没有确定期限，则最长裁决期限为三个月。”行政机关的职能人员如果不履行裁决义务，则会产生法律上的后果：对于行政人员，“不履行本条规定者，将被追究纪律责任，或被调离工作岗位”；对于该行政行为，则产生该法第43条规定的“未确定的行为”的效果，即可被“视为已被受理”或“视为未被受理”。其他如该法第76条、第83条、第92条等均有关于行为时效的规定。这对于提高行政效率无疑是大有裨益的。（3）规定了一些特别的制度以提高行政效率。如西班牙行政程序法第50条规定的“紧急审理”制度，第75条规定的“兼并程序”以及葡萄牙行政程序法第103条及德国行政程序法第28条确立的听证排除事项的规定等。（4）从法典的条文数量来看，由于效率型的行政程序法必须对行政行为的各个阶段均作出规定以便进行控制，所以其篇幅往往较大。

　　如西班牙行政程序法共146条、葡萄牙为189条，德国为103条。与效率型相对应的是公正型的行政程序法典，其在结构上的特点为：（1）法典内容的选择以其对利害关系人的权益是否可能构成重大影响为准，而不以行政管理过程作为法典结构安排的线索进行“按部就班”的规定。（2）规定了详尽的听证制度以及资讯公开制度，这些制度的规定构成了此类型的行政程序法典的核心内容。这一点在美国、日本、韩国的行政程序法中都体现得非常明显。（3）由于其所选取的内容相对比较集中单一，所以法条的数量也相对较少。如韩国行政程序法共54条，日本则只有38条。

　　影响各国行政程序法在效率与公正问题上的选择因素是繁多的，其影响方式也是交叉的、综合的。大致说来，这些因素可以被概括为两个方面：一是纵向因素，也就是时间因素。各国在不同的历史时期，其行政

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