在我国，人们一般认为，政府是公共利益或全社会利益的代表，因而行政规章规制的形成过程也就自然地被认为是政府出于社会福利最大化的考虑而实行的一种政策，政府应该代表社会全体的利益。但是，应该是什么是一回事，实际是什么又是另一回事。〔24〕我们有必要区分开规章中的国家利益、公共利益和部门行业利益。例如，我国名目繁多的电话收费引发的激烈争论中，消费者的观念正悄然发生着变化：行业利益并不是公共利益，行业职能管理机关的行为可能是一种官商行为。〔25〕我们认为，行政规章的目标是公共利益，没有公正无私的决策人将是行政规章致命的弱点，有必要强调行政目的公共性与行政手段的协调关系。只有在管理管理者的前提下，公共利益才能越来越接近被管理的对象的利益。在行政规章公共利益目的上，“一个理想的国家可能会选择中间道路：一种拥有一个信得过的政府的同属模式，同时也有一种补充政府主动权的公民积极参与的机制。”〔23〕

　　3.行政规章立法寻租的根源和对策

　　行政规章立法寻租表现出来的部门和个人利益倾向和追求，带来的核心问题是：在市场经济条件下，政府在代表公共利益的同时，是否要有自身特殊的经济利益。从西方国家成熟的法治经验看，市场经济发展在一定程度上会加速利益群体的分化，导致多元利益主体格局的形成。政府在社会利益分配中承担的重要职责，就是通过政策制定实行价值的权威性分配，使社会利益在不同的利益主体之间保持相对平衡，而这种平衡，往往又是社会良性发展的重要条件。从理论上说，政府在市场经济条件下可以有自身的特殊经济利益难以成立，但是我国的实际情况是：在新旧体制转轨过程中，许多政府机关事实上默认了自身特殊经济利益的存在，并在实践中强化了这种默认，使政府内部的不同部门收入差距迅速拉开。当利益驱动使愈演愈烈的部门、行业不正之风很难有效遏制时，都可能影响到政府作出果断选择的决心。〔26〕可以说，行政规章立法寻租是更隐蔽、更高级、更“合理”、“合法”的非正当利益行为的追求。违法规章是一种设租行为，从而展开寻租、护租等活动，这与公用企业和某些大型国有企业同行政权不分有关。行政规章制定机关与其所创立的各种实体有千丝万缕的利益关联，规章立法难免以“法”谋私。从这个意义上说，行政法的理论基础应是公共利益本位。“公共利益的标准”就是行政授权和政府行为的试金石〔27〕。

　　解决规章立法寻租的办法有：（1）在新闻舆论上大力揭示行政规章立法寻租现象，观其是否符合公共利益目的；（2）建立行政公开和行政参与制度，通过利害关系人内含的制约权控制规章的公共目的性。（3）进行政府机构改革，彻底实现政企分开，行政机关只有中立性的行政管理权和立法权，而不能以自身利益为取向参与经济生产。

　　收稿日期：1999—06—18

　　基金项目：国家教委人文社科项目（96JAQ820009）

　　【责任编辑】徐岱

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