行政规章的深度定位，即是必须给行政相对人一个合理的空间。否则，不断“具体化”、“细则化”的行政规章会窒息行政相对人的活力，从而事实上剥夺了他们的权利。“法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。因为，在一切能够接受法律管理的人类社会中，没有法律，就没有自由。这是因为，自由意味着不受他人的束缚和侵犯，在没有法律的情况下这是不可能实现的；但是，……自由并不是每个人随心所欲的。”〔11〕就世界范围而言，通过行政规章进行的经济性规制正在有序放松，而通过行政规章进行的社会性规制不能放松。社会性规章主要是以保障劳动者和消费者利益为目的，通过行政机关制定一定的标准去禁止或限制特定行为的规章，如健康、药物、医疗、劳动安全、公路交通、污染等保护国民健康、环保为目标的行政规章。

　　行政规章作为社会生产、生活的“内生变量”，其制度供给是否对路，需要测度规章的效用。但是，单纯的行政规章目标不能检验规章的必要性和合理性，必须通过规章规制的效果大小来分析。规章的规制效果，是指规章所约束的行为有多大部分是只能由规章加以说明的，规章效果在本质上独立于以文字、条文等形式所表现的规制内容，规章目标不等于其实际效果，规章的实际效果往往与规章的内容和目标发生偏差。规章效果检验极其复杂，时间虽是最好的评估维度，但是，它对已造成的资源浪费于事无补，因此要倡导实验立法。“公众对法律的信任不能再只是指望异想天开的争论和政治运动的诱人力量。用实验方法证明法律的效力可以为这种信任提供更坚实的基础。在实验观察表明法律的某个方面无效或者有反作用，并对此加以改变的同时，法律自身也会随之得到改进。”〔12〕重新思考以行政立法为代表的政府干预的合理性与有效性后，西方不规制运动主张回到私法优越地位。

　　3.行政规章决策成本和外在成本

　　行政规章作为“公共物品”，其集体决策带来两个成本即外在成本和决策成本。决策成本在规章制定过程中产生，包括制定规章与协商规章时所耗费的各种资源和费用（时间在内），决策成本的大小与参与决策的人数和决策所需赞成票成正比，随之增加而增加。在极端情况下，如果决策是独裁性质的，由一人说了算，则决策成本最低为零。外在成本是集体决策通过后在规章实施过程中产生的对某些人的不利影响或净效用损失。一项行政规章总会给人带来有利影响，使其处境改善，也会给一些人带来不利影响，使其处境变坏。对于后者而言，这种不利影响是外部力量强加的，因而谓之外在成本。在西方开放的行政规章制定程序中，参与人数越多，则规章外在成本越低。在极端情况下，如果采用全体一致同意规则，外在成本就会消失。从另外一个角度看，规章的法律成本可分为立法成本、执法成本、守法成本和违法成本。立法成本指制定、修改、废除规章所耗费的人力、物力和财力；执法成本指保障规章运行而支付的一切费用；守法成本指行政相对人因遵守规章而必须支付的最低费用；违法成本指相对人因违反规章规定而付出的代价。比较而言，行政规章决策成本实为立法成本，而外在成本统为行政主体实现规章的成本和规章实施中某些相对人损耗的成本，是上述执法成本、守法成本、违法成本的总和。

　　行政规章决策成本和外在成本之间呈现非严格对称的反比例关系。实践证明，在规章制定中投入必要的费用，能保证外在成本的最大降低，看似决策过程影响了行政效率，提高了行政成本，实则是一个思维误区。因为，行政效率和成本的检测是一个过程化的行为，效率高低与否只能是规章效果对规制目标的肯定或否定。理性化的规章决策成本应是通过行政程序有法律程序进行的。法律程序体系的经济目标，在于减少错误和程序体系的直接成本。行政听证会可预期地降低错误总和及其直接成本而增进效率〔1〕（P397～398）。“它们旨在推进思想和意见市场上的竞争……。这样做既为推动市场制定良法，又通过鼓励那些其观点没有被采纳的人们去尊重根据已采纳的意见制定的法规，来加强人们对市场经济的信任。”〔13〕当今的中国，没有完善的行政程序制度，公众对行政规章的参与处于原始的、受排斥的状态，一人拍板想当然的规章，其决策成本是小的，但其公正性、可接受性和效益性可想而知。行政规章利害关系人参与制度、听证制度、说明理由制度，与其说是消耗了相当成本，勿宁说是为取得规章公共效益而有意识进行的一项“生产性投资”。当然，制定规章的决策过程应注意“扯皮成本”〔14〕。参与行政程序的人们为自己一个个特殊的既得利益而互相“扯皮”，会更多地耗费时间、精力和金钱，可能反倒增大了“交易成本”。

　　4.行政规章丛生困境“具体的、适合一个国家的法治并不是一套抽象的无背景的（Decontextual）原则和规则。”〔15〕行政规章只是规制社会各个领域的必要条件而非充分条件，它在一个利益极其复杂和经常性冲突的关系网络中制定、修改、废除，常常带来规章的不必要代价。规章投入不足或过剩，都会导致与规章目标实现没有内在必然联系的某种损失。

　　最早关注规章制度环境的是经济学家C·瑟罗，他归纳了有关法规（规章）的八个基本命题：〔16〕（1）所有的经济制度都是由一系列法规组成——无管制的经济制度根本不存在；（2）存在许多愚蠢的政府法规，在用不适当的方式试图达到一个值得争取的目标；（3）在许多领域里，规章应该更少一些。但是，许多行业应该取消规章这个事实并没有导致许多行业将会取消规章这一结论，利益冲突导致不同的主体反对取消既存的规章；（4）在美国各种规章几乎从来不是源于意识形态，而是源于实际问题；（5）当论及管制和取消管制的优点时，不存在“右派”和“左派”的对立，主张管制的左派与反对管制的右派经常由于所讨论的问题不

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