六、普遍实行行政程序法典化。

　　行政程序法典化，是西方当代法治国行政法治实践中最重大的事件之一。行政程序法制化，在很大程度上保证了依法行政原则的落实。随着时间的推移，其重要性正在为世界各国越来越多的人所认识。

　　行政程序法典化，始于19世纪，迄今可认为已有两次高潮。第一次高潮大致在19世纪末20世纪初。1884年德国巴登邦与1889年西班牙制定的行政程序法，可能是目前最早见到的程序法典。一般认为，随着资本主义的发展，官僚主义、效率低下，是影响经济和社会发展，因而成为公众攻击的目标的重要原因之一。为提高行政效率，欧洲一些国家开始尝试制定行政法典。但是，行政管理的繁复性和多变性，使制定实体法典相当困难，而制定程序法典却相对比较容易。此后。1926年奥地利，1926年德国突林根邦，1928年捷克，1928年波兰，1930年南斯拉夫，1931年德国符腾堡邦等，都制定了行政程序法典，从而形成了制定行政程序法典的第一次高潮。这一时期的行政程序法，大都以提高行政效率为目标模式。行政程序法典化的第二次高潮，可以1946年颁布的美国行政程序法为起点。第二次世界大战前后行政权力的扩大和强化，使限制或侵害公民权益的事情增多，因此，保护公民权益，监督行政权力，成为行政程序法典化的主题。美国行政程序法就是其中的代表。随之发展成为各国制定和修改行政程序法的第二次高潮，并把保护公民权益作为修订的主要内容。这次高潮延续至今，方兴未艾。值得注意的是，亚洲国家也加入了这一行列，反复修

　　改了近30年的日本行政程序法，终于完成，于1993年11月12日正式通过公布，韩国于1987年颁布《行政程序法》，澳门地区的《行政程序法典》则于1995年3月1日起施行。在美国行政程序法以后颁布或修改的行政程序法典，大都将保护公民权益和提高行政效率的两大目标结合起来，呈现出新的时代特点。

　　我国是一个轻程序重实体的国家，对行政程序的重视始于80年代。我国宪法对行政程序中的公开、参与制度等等都作了原则规定。80年代后期开始的对行政诉讼制度的讨论，同时也涉及行政程序。1989年颁布的行政诉讼法，将行政机关的具体行政行为是否符合法定行政程序作为衡量其是否合法的三大条件之一，违反法定程序的将予撤销。这就大大提高了人们对行政程序的认识。随着市场经济的发展，研究行政程序法的热情，制定行政程序法的呼声，都日益高涨，但是，由于考虑到中国缺乏行政程序的基础，研究工作也有待深入，因此，中国有关程序立法采取分散进行的办法。1996年颁布的《行政处罚法》就是其中之一，此后还将制定行政许可、收费、强制等法律，在时机成熟时，继续制定行政程序法。

　　行政程序法是行政法中的基本法，行政管理虽然纷繁复杂，但仍有其共同的方面，如果不将这些共同的方面统一起来，由各级行政机关或部门自行其是，在行政权力日益扩大的情况下，就难以控制官僚主义、效率低下，以至于侵犯公民权益等各种情况的发生。以美国的听证程序为例，美国的社会福利部门是与公民接触最多的部门之一，社会福利金的发放直接影响公民生活，为此，美国在社会福利部门设置了众多的行政法官，即听证官。如某公民原应得到社会救济金为800美元，但发放部门只给了500美元，该公民可向该部门询问原因，提出要求增至800美元，如该部门不同意，该公民即可向设于其上级机关的行政法官申诉，要求听证，电话、写信、自去都可。行政法官定下日期请有关部门与申请人同时到达，听取双方意见后，于法定日期内作出给予或不给予的裁决。如该公民在裁决后仍有意见，则可向法院起诉。这一简单的听证制度，起到了及时解决政府与公民之间的纠纷，缓和社会矛盾，稳定社会秩序，并加强对行政的监督等多方面功能。听证程序类似于我国的复议程序，但范围更广，程序更明确而简便。尤其值得注意的是，行政法官相对比较独立，其考试、录用、考核、晋升、待遇等全部由全国人事局统一管理，不受其所在工作部门的影响，因而其作出的决定比较公正，而公正，正是解决纠纷的关键。行政程序法的施行，使纷繁复杂的行政权的行使得到基础性的统一，因而大大提高了行政效率。公开、参与原则通过程序法得以落实。对依法行政和公民权益的保护，从主要依靠事后的司法监督，增加了通过行政程序，使政府进行自觉的事中监督和事先监督，从而大大扩大了监督的范围，促进行政法治的发展。

　　七、加强和健全行政监督机制。

　　加强对行政的监督，是战后各国行政法的共同话题。首先是加强议会监督。如瑞典率先建立了议会督察专员制度，公民在受到行政侵权后，可以直接找议会督察专员申诉，专员有权直接向有关行政机关提出意见。这一制度后来迅速为各国所仿效，取得了很好的效果。加强议会专门委员会的监督功能，也是强化议会监督的重要方面，如德国议会建立了与政府各部门大致对应的各种专门委员会以加强监督，其中，财政委员会更特别注意发挥审计的作用，严格审查财政拨款和支出。由于西方的财政预算是由议会掌握的，因此，议会对政府在财政方面的监督是相当强有力的。

　　司法监督仍然是最重要的监督力量，战后各国在行政诉讼范围方面，几乎都从列举式改为概括式，并将抽象行政行为的审查也纳入诉讼轨道，扩大了行政诉讼的范围。其中如美国的违宪审查制度、德国的宪法法院，特别强化了宪法实施的保障，大大提高了行政法治的水平。三权分立体制和司法独立，使司法监督成为所有行政监督中最强有力的监督。

　　战后世界各国政府也都重视加强行政系统的内部监督。英国的行政裁判制度、美国的行政法官制度等等，在加强这些制度时，西方各国都遵循了“自己不能当自己法官”的原则，力求即使是行政系统内的裁决，也要做到公正，例如英国行政裁判所的首席裁决员，要由大法官任命，或在大法官指定的名单中任命。美国的行政法官的奖惩任免由全国人事管理机构统一管理，不受本机关的影响，有些州甚至将

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